博彩牌照管理制度：澳門抉擇（下）

    5.審查的標準。即在審查上述事項時，政府採用較寬鬆還是較嚴格的標準。為證明自己符合條件獲得頒發執照，申請人需向政府提供證據。政府審查證據時，採用較嚴格或較寬鬆的標準，往往對審查結果有重要影響。即使兩個法域審查事項相同，在採用較寬鬆標準的法域，申請人可能獲得頒發執照；在採用較嚴格標準的法域，申請人可能被拒絕頒發執照。

    美證據審查三原則

    在美國，證據審查可能採用三種不同的原則：“排除合理懷疑”原則、“清楚及有說服力的證據”原則及“優勢證據”原則。“排除合理懷疑”原則來源於美國刑事訴訟，意思是說，申請者所提供的證據須足以讓審查者排除任何合理的、認為申請人不合格的懷疑。這是相當嚴格的證據規則，它要求申請人的證據須打消審查者得出相反結論的所有合理的顧慮。

    “優勢證據”原則來源於美國民事訴訟。審查者需對證據進行權衡，當證明某一事實存在或不存在的證據的分量，比反對的證據更具說服力時，審查員採用有說服力的證據。儘管不能完全排除存在相反的可能性。這一原則與“排除合理懷疑”原則相比，顯然寬鬆許多。“排除合理懷疑”原則要求排除掉任何相反的可能性；“優勢證據”原則並不如此絕對，只要佔有優勢的證據支持審查者的判斷就可以。

    “清楚及有說服力的證據”原則要求申請人向審查員提供清楚、直接、有分量及有說服力的證據，令審查人員毫不猶豫地得出一個清晰的判斷。“清楚及有說服力的證據”原則比“排除合理懷疑”原則寬鬆，比“優勢證據”原則嚴格。

    三、圍繞博彩准照制度的爭論

    內華達州開創的牌照管理模式是當今世界博彩監管主流模式。這一模式既得到不少肯定，也存在一些質疑。

    持肯定意見的人認為，第一、博彩業是個與錢打交道的行業，有劣跡的人更容易受到誘惑。牌照管理制度可把這些人排除在外，從而降低盜竊、詐騙等犯罪發生的頻率。第二、博彩是個特殊行業，如果任由不適當的人進入，會損害行業形象，影響人們對這行業的信心。因此，牌照管理制度對於保持行業影響有特別重要的意義。

    過份審查增加成本

    反對者認為，博彩准照制度的實際效用有可能被誇大。第一、有組織犯罪分子進入博彩業，是因該行業長期以來沒有合法化，而非因沒有正直性審查。美國有一段時間禁酒，結果也出現有組織犯罪分子控制酒業的情況。第二、博彩業利潤非常高，如已合法進入博彩業的人從事非法活動，將非常愚蠢，因從事非法活動會把自己的合法經營置於危險境地。第三、如今博彩企業大部分是公開上市的公司，證券交易機構也在對其進行同樣的審查。博彩監管機構沒有必要疊床架屋，另搞一套同樣的審查機制。第四、其他與現金打交道較多的行業，如會計、銀行、證券經紀、房地產等，絕大多數並不要求員工進行正直性審查。由於審查通常要花費時間和金錢，故它真正作用可能只是為競爭對手進入博彩行業設置障礙，有利於博彩業維持高利潤，並因此有利政府的博彩稅收，對解決博彩業犯罪問題實際上可能作用有限。

    上述兩種意見並非絕對不可調和，持反對意見的人並沒有完全否認博彩准照制度。同時，持肯定意見的人認為，儘管牌照制度是博彩監管的基石，但過份要求或審查，會增加博彩經營者成本，損害博彩經營效率。基於這種共識，近年出現越來越多檢討博彩牌照制度的意見，美國有的法域，例如新澤西州，甚至已開始着手降低牌照管理制度的審查要求。

    四、澳門博彩牌照管理制度的特點

    如果把博彩牌照管理制度按照寬嚴程度劃分為兩個陣營，澳門博彩牌照管理制度應該屬較為寬鬆的一方。

    第一、從審查的寬度看，澳門只要求對博彩的直接經營者進行資格審查，為博彩企業提供商品或服務的實體或人員無須通過資格審查。《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第十四條規定，參與競投博彩經營資格的公司或承批公司，及其持有5%以及以上股份的股東，董事及主要僱員需要通過適當資格的審查。第二十三條規定，從事博彩中介人活動需領取准照；博彩中介人及擁有有關公司5%或以上公司資本的持有人及其行政管理機關成員及主要僱員，均應具備獲承認的適當資格。其他實體或人員，除進行有無犯罪記錄的單項核查，均未被要求通過資格審查或獲得准照。

    賭牌管理簡略審查

    第二、從審查的程度看，澳門基本上屬於簡略審查的範疇。也就是說，博彩監察協調局並不進行第一手調查，甚少約談當事人，只核查申請人填寫的表格與所呈交的文件、資訊或資料，必要時請求警察機構的協助。

    第三、從審查深度上看，在澳門，需要進行資格審查的是持股5%或以上的股東、董事以及主要僱員。所謂主要僱員，基本上是指較高層次的擔任要職的僱員，如行政總裁、財務總裁等，並不包括較低層次的經理人員。

    第四，從審查的事項與標準上看，澳門主要審查申請人的司法訴訟歷史、經營歷史及財務狀況，不涉及申請人的道德水平、是否誠實、是否與犯罪分子有關聯等事項。因審查事項均屬有確定標準的事項，需審查人員運用判斷力的事項較少，故較少涉及到審查標準是寬鬆還是嚴格的問題。

    五、加強博彩監管的建議

    近年來社會上不斷有加強澳門博彩監管的呼聲。究竟澳門是否需要更嚴格的牌照管理制度？筆者認為，回答這一問題，首先需從澳門實際情況出發。在新博彩管理體制實行十年之際，政府似有必要評估澳門目前的牌照管理制度，如果這套制度基本可把犯罪分子排除在博彩業外，則沒有必要實行更嚴格的牌照管理制度。因更嚴格的制度勢必增加博彩業營運成本，降低博彩業效率。如果目前實行的制度不足以把犯罪分子排除在外，則從博彩業的持續、長期、健康發展的角度考慮，即有必要採取更嚴格的牌照管理措施。

    加強日常監管懲罰

    其次，還應當具體分析當前博彩牌照管理制度的各個組成部分，找出問題癥結所在，能在一個方面解決問題，就沒有必要在各個方面均採取較嚴格的管理措施。換言之，應問以下幾個問題：一、應否擴大牌照管理範圍？需否對為賭場提供產品或服務的實體或人員進行牌照管理或資格審查？二、目前接受資格審查的層次是否適當？有否必要把資格審查擴大到中層管理人員？推行荷官持證上崗制度真的必要嗎？三、博彩監察協調局有否必要對執照申請人或資格審查的當事人進行第一手調查？採取甚麼樣的調查、審查手段才能對不合資格的人起到震懾及甄別作用？為此，政府應當如何改善自己的審查方式？四、政府有否必要對申請人的道德水平、性格特點進行審查並判斷？如果這樣做，效果如何？五、在審查過程中採用甚麼樣的標準才算適當？

    最後，建議政府通盤考慮牌照管理制度、日常監管制度及懲戒處罰制度的協調配合。儘管牌照管理制度是博彩監管制度的非常重要的組成部分，但一個好的牌照管理制度，只能解決一部分問題，不可能解決全部問題。一個在申請牌照時具備適當資格的人，在獲得牌照後並不一定永遠具備適當的資格。故加強日常監管以及對違法的人進行及時恰當的懲戒，也是一個好的博彩監管制度不可或缺的。政府機構的資源有限，如何恰當地配置執法資源，以達到最好的效用，的確是政府需要認真考慮的問題。

    澳門理工學院  王長斌